Golinowska: KRUS nie powinien zastępować pomocy społecznej

Golinowska: KRUS nie powinien zastępować pomocy społecznej

Joanna Ćwiek

2010-02-21 22:38:54, aktualizacja: 2010-02-23 16:23:09

Z prof. Stanisławą Golinowską z Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych, współzałożycielką fundacji CASE, rozmawia Joanna Ćwiek.

Rząd w opublikowanym ostatnio planie konsolidacji finansów publicznych ostatecznie zrezygnował z propozycji dotyczącej zmniejszenia składki przesyłanej z ZUS do OFE. Może ten pomysł nie był zbyt dobry, ale przynajmniej jakaś propozycja, która doprowadziłaby do zmniejszenia długu publicznego.
Zwiększony dług ZUS - to po prostu przejściowy koszt radykalnej reformy emerytalnej. Od początku było wiadomo, że taki koszt trzeba ponieść. Wynika to z wprowadzenia kapitałowego segmentu (filaru) do systemu ubezpieczenia emerytalnego w ramach dotychczasowej składki. Część składki emerytalnej została przeznaczona na jego budowanie i skierowana

na zasilanie indywidualnych kont ubezpieczonych. Tej części składki brakuje, aby sfinansować bieżące wypłaty emerytur. Obecnie budżet państwa refinansuje ZUS-owi składkę odprowadzaną do OFE w wysokości 20 mld PLN. To stanowi 24% całości przychodów ze składki. Podchodząc do tego teoretycznie, można by ten dług traktować jako oddłużenie długu ukrytego, który tworzy system repartycyjny, ale w praktyce jest to dług realny, który ktoś musi sfinansować.

To dlaczego zrobił się teraz taki problem z tymi pieniędzmi do OFE i generowanym z ich powodu długiem publicznym, skoro od początku było wiadomo, że ten dług powstanie?
Od początku istniały wątpliwości, dotyczące podziału składki i zakresu środków transferowanych do OFE. Wielu ekspertom część składki przeznaczona na drugi filar wydawała się zbyt wysoka. W Polsce odprowadza się 7,3 % naszych wynagrodzeń (do określonego pułapu) do filaru kapitałowego a np. w przywoływanej jako wzór Szwecji - docelowo 4%, a obecnie 2,5%.

Pamiętam dwa posiedzenia Rady Strategii Społeczno -Gospodarczej w latach 1997 - 1998 r. (są publikacje z tych posiedzeń), kiedy dyskutowano koncepcję i koszty reformy emerytalnej. Mimo obaw istniało wówczas przekonanie, że wysokie koszty okresu przejściowego zostaną sfinansowane ze środków pochodzących z prywatyzacji majątku państwowego. Ponadto istniało przekonanie, że rozwój gospodarczy kraju - po przezwyciężeniu kryzysu transformacji - będzie miał wysoką dynamikę. Akurat w 1997 r. mieliśmy jeszcze wysoki wzrost gospodarczy . Wprawdzie zgłaszano obawy związane z dalszym utrzymaniem tak wysokiego jego tempa, ale symulacje dotyczące reformy emerytalnej przygotowane w Biurze Pełnomocnika Rządu przyjmowały wskaźnik wzrostu PKB w wysokości około 5% (wariant najgorszy - 3% PKB) . Chyba nie brano pod uwagę sytuacji kryzysowych, a nota bene zbliżał się wówczas kryzys rosyjski, który już wtedy bardzo zmienił naszą gospodarkę, a szczególnie strukturę naszego eksportu.

Twórcy reformy nie brali pod uwagę, że sytuacja gospodarcza może się aż tak bardzo zmienić?
Kryzys ekonomiczny i finansowy - to dla kapitałowych systemów emerytalnych, opartych na oszczędzaniu i inwestycjach, najgroźniejszy wirus. Nie tylko zmniejsza się dopływ składki na skutek spadku zatrudnienia ale i obniża się stopa zwrotu z inwestowanych składek. Wywołana nim choroba jest bardzo dotkliwa dla systemu. Gdyby ubezpieczony przechodził na emeryturę w okresie ujemnej stopy zwrotu, np. w 2008 r., to wartość zgromadzonego kapitału byłaby niższa o ponad 15 %. Mamy wprawdzie instrument minimalnej stopy zwrotu, ale zmniejsza on tylko skalę odchylenia, a nie kierunek. W 2009 r. już nie było tak źle. Wartości były dodatnie. Stopa zwrotu inwestycji OFE wynosiła przeciętnie około 8% i w portfelu akcyjnym była nawet wyższa niż zmiany indeksu na warszawskiej giełdzie.

Ostatni kryzys pokazał, jak łatwo mogą stopnieć oszczędności emerytów. I w rezultacie na reformie emerytalnej skorzystały najwięcej PTE. Jednak mimo tego rząd Tuska w planie konsolidacji finansów publicznych żadnej rewolucji emerytalnej nie zapowiedział.
W Pani pytaniu zawarte są dwa problemy do wyjaśnienia.

Pierwszy dotyczy oceny działania PTE. W obecnej debacie wypowiedziano wiele zarzutów pod adresem PTE i także pod adresem ZUS. A przecież to, jak funkcjonują te instytucje zależy do regulacji, jakie zostały uchwalone przez władze ustawodawcze z inspiracji rządów i w warunkach istnienia nadzoru finansowego. Parlament mógł i oczywiście może nadal wiele zmienić w stosunku do pierwotnego projektu, ale polska reforma emerytalna dokonała się w sytuacji znacznej zgodności społeczno - politycznej, mimo że nie wszyscy eksperci zgadzali się z wdrożoną koncepcją a i nie została ona w dodatku przyjęta w sposób całościowy. Nieodpowiedzialne jest więc twierdzenie, że reforma emerytalna to był jakiś polityczny spisek, dokonany w zdezorientowanym transformacją kraju. Uczciwość natomiast wymaga, aby wyciągać wnioski z doświadczenia, jakie przyniósł 10-letni okres reformowania systemu emerytalnego, a w tym - ocenić funkcjonowanie nowych instytucji (OFE i PTE) oraz starych (ZUS), którym przybyło nowych funkcji. Jeśli chodzi o fundusze emerytalne, to zasadnicze niepowodzenie dotyczy procesu akwizycji.

Ten proces działa źle i jest drogi. Inny poważny problem - dotyczy reguł inwestowania, ale o tym później. Z kolei ZUS ma ciągle problemy z obsługą oraz kosztami funkcji informacyjno - informatycznej i to dla obu filarów. Ponadto mam pewne wątpliwości czy kredyty komercyjne, z jakich korzysta są dostatecznie uzasadnione i nadzorowane. Obsługa i spłata tych kredytów - to będzie dodatkowy koszt systemu! Dobrze, że w obecnym planie konsolidacji finansów publicznych zapowiedziano (jak sadzę) wprowadzenie efektywnego nadzoru w tym zakresie.

Co do ZUS, to pragnę zwrócić uwagę, że ponieważ to ZUS ściąga całą składkę a następnie jej część transferuje do OFE, to istnieje potencjalne niebezpieczeństwo, że w jakiejś dramatycznej sytuacji, gdy dotacja z budżetu państwa byłaby niemożliwa, to zebrane środki w całości przeznaczy na wypłatę świadczeń. Wypłata emerytur to główna funkcja tej instytucji, o którą zawsze bardzo dbała, co pokazuje jej ponad 70-letnia historia. Wtedy pod znakiem zapytania staje oszczędzanie na przyszłą emeryturę w ramach systemu prywatnych kont indywidualnych zarządzanych przez PTE. Podsumowując ten watek - reformę emerytalną trzeba korygować; nie ma bowiem idealnych projektów, ale w sposób racjonalny i odpowiedzialny. Krytykujmy ją tak, aby nie podważać zaufania do instytucji, które z takim trudem są budowane i od dobrego działania których zależy poczucie bezpieczeństwa starszych ludzi oraz motywacja młodszych do pracy i działalności w Polsce. Krytykujmy konstruktywnie złe regulacje i procedury, a nie całościowo instytucje, których 'wina’ jest w tym najmniejsza.

Co do drugiej części pytania, to sprawa znów nie jest taka prosta. Otóż polska reforma emerytalna została wprowadzona bez wcześniejszego

uporządkowania systemu; z założeniem tzw. 'ucieczki do przodu’. Gdy obserwujemy proces reformowania systemów emerytalnych, to podejścia bywają różne. Czesi na przykład zajęli się stopniowym wdrażaniem rozwiązań nazywanych parametrycznymi: wyrównywaniem uprawnień dla różnych grup pracowniczych i wydłużaniem wieku emerytalnego. To przynosi znaczne korzyści finansom ubezpieczeń społecznych, szczególnie w sytuacji wysokiej dynamiki starzenia się populacji oraz kryzysu. My natomiast zaczęliśmy od budowania obowiązkowego i drogiego filaru kapitałowego, zostawiając problemy porządkowania uprawnień emerytalnych na później. Dobrze, że przynajmniej udało się już uchwalić rozwiązanie zwane emeryturami "pomostowymi" W rządowym planie konsolidacji zostały zapisane kolejne kroki niezbędne do dokończenia reformy emerytalnej. Koncentrują się one obecnie głównie na sprawie emerytur dla tzw. służb mundurowych (funkcjonariuszy i żołnierzy). W innych sprawach: emerytur dla rolników oraz podniesienia wieku emerytalnego zapowiedziano debatę i przygotowanie projektów.

To są trudne zagadnienia, wkraczające w inne sfery gospodarki i życia ludzi; z jednej strony dotyczą modelu rozwoju polskiego rolnictwa, a z drugiej - funkcjonowania rodziny i jej funkcji opiekuńczych. Generalnie jednak rozwiązania polegające na przyznawaniu ludziom emerytur po 15-tu latach pracy zamiast odpowiednich rozwiązań ekonomiczno - finansowych, to działanie kosztowne i nieuczciwe wobec młodego pokolenia, które będzie musiało za to płacić.

Problem w tym, że nie można z dnia na dzień powiedzieć ludziom, że będą pracować nie 15 lat, ale na przykład 25. Trybunał Konstytucyjny uznałby zapewne takie rozwiązanie za niekonstytucyjne i nie martwiłby się za bardzo o deficyt budżetowy.
Polityczna skłonność do tworzenia przywilejów dla branż albo służb wynika także z tego, że pracownikom nie płaci się za ich pracę tak, jakby się im należało. W zamian oferuje się im wcześniejsze świadczenie emerytalne. To tańsze dla pracodawców, bo koszty ponoszą nie oni, ale następne pokolenia. Dlatego jeśli zamierza się im te przywileje odebrać, to w zamian należy zaoferować dużo wyższe pensje oraz rozwiązania, pozwalające na dalszą i inną ścieżkę kariery. Wtedy wydłużenie wieku emerytalnego nie będzie dla nich tak trudne .

Ja jednak jakoś nie wyobrażam sobie sześćdziesięcioletniego policjanta, który goni złodzieja. Albo starszego antyterrorysty.
Jeśli będzie sprawny, to dlaczego nie. To nie wiek powinien o tym decydować, a zdolność do danej pracy. W Danii na przykład wszyscy funkcjonariusze przechodzą profesjonale badania zdolności do pracy. Jeśli okazuje się, że ktoś już czegoś nie może robić, to otrzymuje ofertę na przekwalifikowanie się. To rozwiązanie mieści się w duńskiej koncepcji zwanej flexicurity; nie ma obstawania przy pozostaniu w zawodzie, ale jest przyjazna ścieżka jego zmiany.Dla mnie równie kontrowersyjna jest sprawa w jaki sposób wydłużyć Polakom wiek emerytalny. Bo oczywiście powinniśmy pracować dłużej niż obecnie, ale prawdą też jest, że osoby starsze mają ogromny problem ze znalezieniem pracy. Pracodawcy twierdzą, że są oni mało wydajni.
W sytuacji trudnego rynku pracy, a taki właśnie mamy w Polsce, oraz w sytuacji bardzo słabej infrastruktury dla rozwiązań opiekuńczych, dobrze jest wprowadzić elastyczny wiek emerytalny. Bardzo dawno już o tym pisałam. Oznacza to, że można odejść na emeryturę w jakimś przedziale podziale np. między 65 (albo 63) a 70 (albo 67) rokiem życia. Czyli jeśli dla kogoś,

kto ma 65 lat jest zajęcie, to powinien pracować dalej. Jeśli nie ma pracy albo nie chce już dalej być aktywny, idzie na emeryturę. W warunkach elastycznego wieku przechodzenia na emeryturę straciłoby rację bytu rozwiązanie, które mamy dziś: że osoby po przekroczeniu pewnego wieku mogą równocześnie pracować i pobierać emeryturę. To odciążyłoby nieco finanse publiczne ale przede wszystkim uporządkowało tę dziwną z punktu widzenia koncepcji ubezpieczeniowej sytuację. Świadczenie emerytalne powstało i ma rację bytu przecież w związku z tym, że emeryt już nie pracuje i nie ma dochodów z pracy!

Co do wydajności osób starszych, to taki sam stereotyp jak o niższych zdolnościach kobiet. Z badań na ten temat wynika, że największym problemem dla osób 60+ jest gorsze samopoczucie na tle przydawania najwyższych wartości zmianie i nowościom, przy pogardzie dla doświadczenia a nawet wiedzy. To gorsze samopoczucie wynika także z większego wysiłku na rzecz utrzymania zdrowia i sprawności. To znakomicie można przezwyciężyć odpowiednimi działaniami w obszarze zdrowia publicznego, warunków pracy oraz szkoleń. Nota bene szkolenia kierowane są obecnie głównie do młodych pracowników. Tak, jak inwestuje się w młodych pracowników, aby byli bardziej kompetentni, tak powinniśmy inwestować w starszych, aby nie tracili zdolności i chęci do pracy oraz aktywności. Starzenie się populacji a w jego rezultacie zmniejszanie się zasobów pracy, wymusi w końcu tego rodzaju działania.

Premier założył też w swoim planie drobne zmiany wobec rolników: bogaci rolnicy mają płacić podatek dochodowy i płacić wyższą składkę do KRUS. Nie wiem jednak, czy wynikną z nich jakieś większe oszczędności, bo tych bogatych gospodarstw jest zaledwie kilka procent a KRUS to także pomoc społeczna dla wsi. Na wsi pracuje 15 proc. ludności, która wypracowuje zaledwie 4 proc. PKB. Wieś nie jest w stanie utrzymać aż tak dużej grupy ludzi.

Problem ubezpieczenia emerytalnego rolników należy rozważać w szerszym kontekście a mianowicie rozwoju polskiego rolnictwa i warunków życia na wsi . Przypomnijmy, że KRUS został wprowadzony z powodów politycznych w 1990 r. To nie było dobre rozwiązanie, bo zatrzymało proces radykalniejszych przemian na wsi. Już wcześniej, bo od końca lat sześćdziesiątych rolnicy zaczęli dostawać emerytury w zamian za przekazywanie swych gospodarstw państwu. Mimo że działania te nie były dostatecznie efektywne, głównie z powody trudności zagospodarowania oddawanych gruntów, to jednak dzięki temu przeciwdziałano większemu rozdrobnieniu w rolnictwie oraz pogłębianiu biedy na wsi. W latach 90. rolnictwo dotknięte zostało głębokim kryzysem na tle otwarcia gospodarki a główny impet skierowany był na likwidację PGR-ów. Akcesja z UE i dopłaty do rolnictwa stworzyły szanse na powiązanie dopłat z poprawą efektywności oraz ze zmianami modernizacyjnymi na wsi. Nie wykorzystuje się tej szansy dostatecznie.

Co do zabezpieczenia dochodów na starość, to trzeba wziąć pod uwagę, że rolnicy są grupą niezwykle zróżnicowaną materialnie (zawsze tak było). Rozwiązanie, polegające na likwidacji KRUS oraz stworzeniu analogicznych rozwiązań jak wobec ludności pozarolniczej, to kierunek niedostateczny i obarczony uproszczeniami. Może dotyczyć i to w zmodyfikowany sposób tylko wąskiej grupy zamożniejszych rolników. Natomiast dla większości potrzebne są takie zmiany, aby stymulowały tworzenie dochodów w rolnictwie (np. przez dopłatę do składki). Potrzebne są tez zmiany orzecznictwa w systemie rentowym. Musimy jednak mieć świadomość, że na wsi pozostanie grupa ludzi dla których KRUS będzie pełnił w gruncie rzeczy funkcje pomocy społecznej. Istotne jest w tym jednak, aby świadczenia tego rodzaju były uzasadnione, czyli powiązane z podeszłym wiekiem, stanem zdrowia i sytuacją rodzinną.Brak konkretnych pomysłów na reformę KRUS to kolejna luka w planie konsolidacji finansów publicznych. Widzi Pani jeszcze inne braki?
Plan konsolidacji zapowiada przygotowanie projektów i debatę. To wcale nie mało, jeśli podejdzie się do tego odpowiedzialnie; potrzebne są zespoły eksperckie i analityczne zaplecze. Na to potrzebne są środki. Tutaj rząd jest raczej powściągliwy. Bardziej polega na swoich urzędnikach niż ekspertach.
Wśród zapowiedzi mamy też przegląd efektywności funkcjonowania II filaru emerytalnego, a w tym problem inwestycji OFE. Główny element zapowiedzi - to subfundusze o zwiększonym ryzyku dla młodszych ubezpieczonych.

Słusznie. Jednak to, co jest szczególnie ważne dla systemu - to rozwój nowych produktów inwestycyjnych, tak, aby fundusze emerytalne wykorzystać z pożytkiem dla wzrostu gospodarczego.

Polski rynek kapitałowy jest już dla OFE za ciasny. Nie uważam jednak, że jedynym rozwiązaniem jest zwiększenie im inwestowania na zagranicznych giełdach. Dotychczas nawet obecnego limitu nie wykorzystują. Myślę, że przede wszystkim powinniśmy zadbać o rozwój rozmaitych narzędzi, które umożliwiłyby im inwestowanie w kraju. Mam na myśli np. umożliwienie inwestowania w nieruchomości czy infrastrukturę. To istotnie pomogłoby w rozwoju naszej gospodarki. Należy dokładnie przyjrzeć się, jak to zrobiono w latach 80. w Chile. Z doświadczeń tego kraju skorzystaliśmy akurat w obszarze, który nie okazał się efektywny (akwizycja), a nie w obszarze, który rozwojowo daje największe korzyści - nowe produkty inwestycyjne .

Charakterystyczną cechą inwestowania naszych OFE jest to, że są one poważnym nabywcą skarbowych papierów wartościowych. Wartość obligacji i bonów skarbowych w portfelach inwestycyjnych OFE wynosiła w ciągu 10-ciu lat ponad 60% tego portfela. Należy dodać, że strategie inwestycyjne funduszy okazały się bardzo podobne. Inwestowanie w finansowanie długu publicznego w tak dużej skali, gdy składka dla OFE tworzona jest w przeważającym stopniu z dotacji budżetowej - to sytuacja paradoksalna i bardzo droga. Sadzę, że ten argument miał istotne znaczenie w propozycji ministra finansów, aby zmniejszyć składkę przekazywaną do OFE o tę jej cześć, która inwestowana jest w państwowe papiery wartościowe.

Na zakończenie tego przeglądu problemów wydawałoby mi się, że w rządowym planie konsolidacji powinny znaleźć się rozwiązania dotyczące wypłat z II -giego filara. To jedna z pilniejszych spraw do rozstrzygnięcia.

Minister Fedak proponuje, żeby emerytury i z I i z II filara wypłacał ZUS. Twierdzi, że to byłoby chyba najtańszym rozwiązaniem.
Pani minister proponuje też, aby to były wypłaty jednorazowe. Nie sadzę, że te obie propozycje są słuszne. Emerytury drugiego filaru są częścią systemu publicznego (obowiązkowego ubezpieczenia i opłacania składek). Państwo w tym systemie przymusza do oszczędności, ale też odpowiada za zabezpieczenie dochodowe osób starszych do końca ich życia. Tu nie ma miejsca na swobodę, polegającą na możliwości dysponowania całym kapitałem na początku okresu emerytalnego, chociaż istnieje pokusa administracyjna, aby to zrobić, bo tak jest znacznie łatwiej i taniej tylko chwilowo.

Wypłaty całego kapitału emerytalnego mogłyby prowadzić do przypadków roztrwonienia kapitału. To są znane zjawiska (moral hazard) i aby uniknąć w przyszłości niepotrzebnych kosztów związanych ze wspieraniem ludzi dochodowo niezabezpieczonych w późniejszym wieku, stosuje się formę emerytury dożywotniej, tzw. annuity wypłacanej emerytom do końca życia. Emeryci mają natomiast swobodę w wyborze instytucji, która będzie prowadzić tzw. dekumulację, czyli systematyczne wypłaty z wcześniej zgromadzonego kapitału. W momencie wprowadzania reformy proponowano powstanie zakładów emerytalnych, później rozważano przygotowanie ZUS lub PTE do tej funkcji.

Rozstrzygnięcia w tej sprawie są pilnie potrzebne. Uznajmy, że propozycja dodania jeszcze jednej funkcji ZUS-owi oraz jednorazowe wypłaty - to po prostu jedna z propozycji, która padła w publicznej debacie.