Reforma administracji jest równie ważna jak finansów publicznych

Podczas naszej debaty z cyklu "Forum Polska" w styczniu ubiegłego roku, stwierdził Pan, że jednym z istotnych problemów Polski jest brak doktryny państwowej. Czy ogłoszony w czerwcu raport "Polska 2030" można uznać za taką doktrynę?
Nie sądzę. To jest strategia na przyszłość, ale nie ma tam zbyt wielu elementów doktryny państwowej. Ten raport pokazuje, jak obecny rząd widzi rozwój naszej gospodarki i różnych aspektów życia społecznego w ciągu najbliższych 20 lat. Natomiast doktryna państwowa dotyczy samego państwa, jego kondycji w kategoriach struktur zarządzania i ich sprawności organizacyjnej, strategicznych obszarów rozwoju instytucjonalnego, zarządzania zasobami administracji publicznej itp. Nie da się przeprowadzić modernizacji kraju, wdrażać zmian cywilizacyjnych, chronić bezpieczeństwa zbiorowego itp., jeżeli nie posiada się niezbędnych do tego narzędzi. Innymi słowy, doktryna państwowa w ścisłym rozumieniu tego słowa dotyczy państwa jako organizacji. Jako narzędzia, które służy narodowi w osiąganiu jego celów.

Jak według Pana taka doktryna powinna wyglądać?
Trudno to streścić w krótkiej rozmowie. Ale dam przykład. Byłoby dobrze zapisać, jakie są dla państwa, jego organizacji, zasad zarządzania publicznego podstawowe konsekwencje faktu, że żyjemy w warunkach stałej niestabilności systemowej. Zatem - że podstawą dobrego rządu jest umiejętność zarządzania zmianami. Aparat państwa musi dziś w warunkach globalizacji oraz szybkiego przepływu informacji być bardziej sprawny niż kiedyś, gdy tej zmienności w świecie zewnętrznym - a w konsekwencji także w administracji państwowej - było znacznie mniej.
Polska cały czas nie określiła precyzyjnie swoich celów. Czy jest więc sens zastanawiać się nad funkcjonowaniem narzędzia, jakim jest administracja, skoro nie wiemy, co chcemy osiągnąć?
Skoro okoliczności rządzenia i zarządzania są zmienne i w znacznym stopniu nieprzewidywalne, to sprawność rządzenia musi być adekwatna do takich warunków. To dotyczy rządu, ale także potencjału i kwalifikacji administracji jako aparatu, który służy władzy do wykonywania zadań. Bez tego cele zarysowane w "Polsce 2030" są bajkami, których nikt nie zrealizuje.

Czyli administracja nie jest narzędziem, ale wartością samą w sobie?
Tak. Od dawna wiadomo, że państwa, które mają niewydolną administrację, słabną i tracą suwerenność. Przy tym dobra administracja nie oznacza administracji wielkiej, lecz administrację sprawną. Proszę zobaczyć, jak wygląda sytuacja w Rosji czy na Ukrainie. Tam są gigantyczne struktury administracji państwowej, w tej swojej wielkości niewydolne. Takie państwa dryfują. Państwo musi mieć umiejętność zarządzania zasobami administracji publicznej oraz program jej rozwoju instytucjonalnego.
Minister Michał Boni zaznacza, że zmiany w administracji są potrzebne. Ale podkreśla przy okazji, że nie można wszystkich zmian wprowadzać naraz. Tymczasem priorytetem wydaje się być reforma finansów publicznych.
To zależy. Finanse publiczne to cel numer jeden i dziś co do tego nie ma wątpliwości. Ale pojawia się pytanie, jak długo miałoby to trwać. Gdyby udało się naprawić finanse publiczne w trzy miesiące, to możemy poczekać. Ale mam podejrzenie graniczące z pewnością, że tak się nie da. Dlatego nie możemy czekać z innymi reformami, bo za pięć lat okaże się, że finanse, owszem, mamy sprawne, ale wszystko inne nam się rozsypało. Państwo to wyspecjalizowana maszyna, przy pomocy której można wykonywać wiele działań naraz. Ważne tylko, by reformatorska para szła w tę maszynę, a nie w gwizdek.
Narzeka Pan na dzisiejszy stan administracji, ale wiadomo, że ryba psuje się od głowy. A u nas niesprawny jest sam szczyt zarządzania, przecież w konstytucji mamy zapisany konflikt premiera z prezydentem.
Nie zgadzam się. Uprawnienia prezydenta są może miejscami nieco zbyt szerokie, zwłaszcza te, które należą do tzw. władzy negatywnej. Ale to w mniejszym stopniu kwestia systemu, a w większym ludzi i ich rozumienia państwa oraz sposobów uprawiania polityki. Ale - w kontekście naszej rozmowy o doktrynie państwowej - to naprawdę nie jest główny problem. To tak, jakby ktoś mówił, że nie warto reperować piecyka, skoro w domu potrzebny jest generalny remont. Tymczasem jak ten piecyk wybuchnie, to nie będzie już co remontować.

Jak więc remontować?
Polska jest chyba jedynym krajem w Unii Europejskiej, w którym rząd nie ma komórki zajmującej się organizacją zarządzania zasobami instytucjonalnymi państwa. Każda większa prywatna firma ma taki departament - właśnie po to, by osiągnąć założone przez siebie cele. Nasz rząd tego nie ma, za to co jakiś czas kolejny premier występuje z pomysłem zmniejszenia zatrudnienia w administracji o 10 proc. A skąd niby wiadomo, że akurat o tyle, i że wszędzie po równo? Nikt nie bada struktur ministerstw i innych urzędów w stosunku do zadań, jakie te urzędy mają realizować. Zapewne jest tak, że w jednym miejscu pracuje za dużo osób, a w innym za mało, ale nie ma żadnych zobiektywizowanych kryteriów. Nie wiemy, czy wydatki ponoszone na administracje są u nas za niskie, czy może za wysokie. To wszystko daje się mierzyć, analizować, po to, żeby na bieżąco, stale modernizować administrację, racjonalizować zatrudnienie i wydatki.
Czy takie administrowanie administracją nie leży w gestii Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji?
Nie - de facto nikt tego zadania w Polsce nie wykonuje, choć przypisane jest ono do obowiązków prezesa Rady Ministrów jako zwierzchnika całej administracji rządowej. Taka komórka miała u nas powstać w 2001 r. po wielkiej reformie decentralizacyjnej lat 1998-1999. To był świetny moment na analizę struktur i przebudowę całej administracji rządowej - centralnej i terenowej. Przecież wtedy mocno okrojono jej zadania i kompetencje, przesuwając je do województw i powiatów.
Należało wtedy przeprowadzić pełną analizę instytucjonalną. Sejm we wrześniu 2001 r. przyjął ustawę w tej sprawie, tworząc taką komórkę przy prezesie Rady Ministrów. Jej celem była stała analiza struktur administracji rządowej. Prezydent Kwaśniewski odmówił jednak podpisania tej ustawy. I dziś jesteśmy dokładnie w takim samym miejscu jak 10 lat temu. Kompletnie nie wiadomo, czy polska administracja jest racjonalnie zbudowana - wszystko, co wiemy, to intuicje polityków, dziennikarzy, samych urzędników no i petentów.

Tylko czemu jest to tak ważne? Pan nie waha się stawiać tej reformy na równi z potrzebą reformy finansów publicznych.
Administracja wykonuje zadania publiczne - im więcej zadań, tym jest ważniejsza, bo wydaje coraz więcej publicznych pieniędzy i coraz więcej w naszym życiu zależy od jej sprawności.
Miało być sprawniej dzięki zasadzie jednego okienka w urzędach albo przyjemniej dzięki likwidacji zameldowania.
To były pomysły polityczne, całkiem dobre zresztą. Ich fiasko pokazuje, że rzucając takie pomysły, trzeba dobrze rozumieć mechanizmy funkcjonowania biurokracji. Można znieść meldunek. Tylko że cały nasz system, wszystkie systemy ewidencyjne oraz rozdział kompetencji (właściwości) organów administracyjnych, oparty jest na adresie, który ma zatem ogromne znaczenie w funkcjonowaniu administracji. Nie na numerze osobistym, przecież nawet nie mamy jednego numeru, tylko wiele - dlatego adres jest tak kluczowy. Dlatego likwidacja meldunku, bez szerszej reformy całego systemu, może zakończyć się katastrofą. Można to zmienić, ale wymaga to znacznie głębszych zmian, niż wydawało się niektórym na pierwszy rzut oka.
Wymienia Pan kolejne powody, dla których trzeba reformować administrację. Ale jak przełożyć to na język powszechny? Niedługo znów Polacy będą wypełniać PIT-y - i po raz kolejny będą wpisywać po tysiąc razy swoje dane personalne, mimo że wystarczyłoby wpisać PESEL. Jak poprawić takie najprostsze rzeczy?
No właśnie, kwestie proste, ale rozwiązanie trudne z powodu tego, co tkwi w głowach. To jeden z przykładów braku doktryny państwowej. Przecież w drukach urzędowych wystarczyłoby podać jeden z numerów, które mamy nadane, np. PESEL, obok wpisać go jeszcze raz, by mieć pewność, czy nie popełniliśmy błędu. Na tej podstawie urząd wiedziałby, czyj to PIT, bez potrzeby żądania po raz kolejny tych samych danych osobowych. Ale jest inaczej. Podajemy wszystkie dane o sobie, łącznie z imionami rodziców itp., a państwo w zamian nadaje nam kolejne numery w różnych bazach danych, które zamiast zastępować zbędną pisaninę i ułatwiać życie, utrudniają je jeszcze bardziej - teraz do różnych kwestionariuszy musimy wpisywać także i te numery.
Obecny system z mnóstwem numerów i rubryk w dokumentach do wypełnienia jest nie do zniesienia. To nie tylko kwestia biurokracji i bałaganu, ale przede wszystkim braku zaufania państwa do obywatela.
Urzędnicy mają obowiązek wydobyć od obywateli wszystkie dane, bo tego wymagają od nich przepisy. I oni je wydobywają, bo za to biorą pensję. Nie jest ich rolą zastanawianie się, czy to ma sens, czy nie. Tutaj tym bardziej widać, jak bardzo brakuje instytucji, która by myślała o sensowności pracy tych urzędników. Która zadałaby pytanie: po co Polakom tyle dublujących się numerów identyfikacyjnych? Brak rozwiązań w tych dziedzinach sprawia, że mamy ciągłą wojnę na linii Polacy - urzędnicy. A to na pewno nie poprawia zaufania do władzy, której administracja jest przedstawicielem.

Jak to poprawić? Jak podnieść ten poziom zaufania?
Dam przykład Szwajcarii, kraju, który ma wysoki poziom zaufania władzy do obywatela. Każdy Szwajcar trzyma w domu broń, gdyż jest członkiem obrony cywilnej. Taka funkcja wspólnotowa jest tam oczywista - w przeciwieństwie do Polski, gdzie właściwie nikt nie wie, o co to chodzi z tą obroną cywilną i czemu ma ona służyć. Jakby się u nas coś złego wydarzyło, nie mielibyśmy pojęcia, co czynić - każą nam czekać na jakieś służby, jesteśmy ubezwłasnowolnieni jak w PRL-u.

Zatem potrzebne są zmiany?
Głębokie. Najpierw w głowach polityków, potem dalej. W Polsce nie lubi się administracji. Ta niechęć ma źródło w przeszłości. Nasza rozmowa ilustruje zaledwie niewielki wycinek, przykłady koniecznych zmian, nie tyle w samej administracji, ile w sposobach myślenia o niej, o jej misji i służebnej roli w życiu zbiorowym. Ale u nas się o tym nawet nie mówi, a co dopiero, żeby pisać i rozważać jakąś tam "doktrynę państwową". Wiele zmian zaszło przez ostatnie 20 lat, głównie w samorządzie. Ale to wszystko nie wystarcza. Do sprawnej i racjonalnej administracji, pozytywnie nastawionej do obywatela czy przedsiębiorcy, jest u nas wciąż bardzo daleko.

Rozmawiał: Agaton Koziński